專業(yè)解讀：從三中全會(huì)《決定》看我國(guó)社區(qū)養(yǎng)老改革方向
2024年7月15日至18日，黨的二十屆三中全會(huì)在北京召開。全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。
7月21日，《決定》全文發(fā)布，提出諸多改革具體措施。關(guān)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，其中提到優(yōu)化基本養(yǎng)老服務(wù)供給，培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，健全公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)等社會(huì)力量積極參與，推進(jìn)互助性養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。
如何理解《決定》提出的關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老相關(guān)改革措施，新京報(bào)記者專訪復(fù)旦大學(xué)人口研究所任遠(yuǎn)教授，對(duì)相關(guān)熱點(diǎn)作出解答。
-01-居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)逐步轉(zhuǎn)向普惠性的老年人社會(huì)服務(wù)
新京報(bào)：二十屆三中全會(huì)《決定》為什么此時(shí)將社區(qū)養(yǎng)老放在突出的位置？有何重要的意義？
任遠(yuǎn)：我國(guó)絕大多數(shù)的老年人口居住生活在城鄉(xiāng)社區(qū)，實(shí)行居家社區(qū)養(yǎng)老是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系最為主體的部分。在養(yǎng)老公共預(yù)算中，對(duì)于居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的工作計(jì)劃也有很大提高，無(wú)論是“9073”養(yǎng)老服務(wù)預(yù)算安排的推行（“9073”是最初從上海開始的養(yǎng)老服務(wù)工作格局，也就是約90%的老人居家養(yǎng)老，7%左右依托社區(qū)養(yǎng)老，還有3%的老人由機(jī)構(gòu)養(yǎng)老），還是“社區(qū)嵌入式”養(yǎng)老的實(shí)施，我國(guó)都把居家社區(qū)養(yǎng)老作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵和工作重點(diǎn)。
此次三中全會(huì)著重提及社區(qū)養(yǎng)老主要有以下幾個(gè)方面的考量。一是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的需要。中國(guó)正面臨人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社區(qū)養(yǎng)老能夠更好地滿足老年人的多樣化需求，提供更貼近生活的服務(wù)。二是提升老年人生活質(zhì)量。通過(guò)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老，可以優(yōu)化孤寡老人服務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，使老年人的獲得感、幸福感和安全感更加充實(shí)。三是減輕家庭負(fù)擔(dān)。社區(qū)養(yǎng)老可以在一定程度上減輕家庭的照護(hù)壓力，幫助家庭更好地平衡工作和生活。
新京報(bào)：社區(qū)養(yǎng)老在中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的歷史演進(jìn)是怎樣的過(guò)程？扮演怎樣的角色？
任遠(yuǎn)：應(yīng)該說(shuō)由社區(qū)提供服務(wù)照顧和在社區(qū)中提供服務(wù)照顧，是我國(guó)福利制度的組成部分。隨著單位制解體，福利服務(wù)逐步轉(zhuǎn)向社區(qū)，也包括養(yǎng)老服務(wù)。最初的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還是基于“9073”，如果說(shuō)7%的老人居住在社區(qū)，那么根據(jù)人均老人的服務(wù)供給，將養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算安排配置在社區(qū)養(yǎng)老。
但是社區(qū)的養(yǎng)老也是家庭養(yǎng)老，而且社區(qū)的養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也是相互銜接的，所以社區(qū)養(yǎng)老慢慢過(guò)渡到居家社區(qū)養(yǎng)老，其服務(wù)對(duì)象也從少部分老人，慢慢擴(kuò)大到多數(shù)老人，居家社區(qū)養(yǎng)老的普惠性在不斷發(fā)展，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)逐步轉(zhuǎn)向普惠性的老年人社會(huì)服務(wù)。
-02-社區(qū)養(yǎng)老得到前所未有的重視
新京報(bào)：您如何評(píng)價(jià)當(dāng)前中國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀？在實(shí)際操作中，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨哪些主要挑戰(zhàn)？
任遠(yuǎn)：近年來(lái)，對(duì)于居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作有很大程度的加強(qiáng)，特別是2019年以后將積極應(yīng)對(duì)人口老齡化成為國(guó)家戰(zhàn)略，社區(qū)養(yǎng)老得到前所未有的重視。不過(guò)，就目前來(lái)看，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也面臨著一些挑戰(zhàn)。我認(rèn)為一個(gè)主要的挑戰(zhàn)還是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的挑戰(zhàn)。
居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所提供的各種服務(wù)比較豐富龐雜，包括居家照料護(hù)理、生活支持、適老化改造、宜老社區(qū)建設(shè)、以及針對(duì)特殊群體的認(rèn)知障礙老年社區(qū)建設(shè)，康養(yǎng)社區(qū)建設(shè)等。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容具有多樣性，不同地方政府、地方社區(qū)的服務(wù)供給能力也不同，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較主觀。
一些城市的公共財(cái)政能力比較強(qiáng)，提供居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容較為豐富，一些城市和社區(qū)的公共財(cái)政能力比較弱，提供居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的能力也相對(duì)不足。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)究竟包括哪些服務(wù)，如何監(jiān)管社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，還缺乏規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)，似乎還缺少一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)操作指南。
新京報(bào)：政府如何通過(guò)政策和激勵(lì)機(jī)制，吸引和引導(dǎo)企業(yè)及其他社會(huì)力量積極參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)？有哪些具體的措施可以提高社會(huì)力量的參與度？
任遠(yuǎn)：政府鼓勵(lì)企業(yè)參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，常用的辦法是通過(guò)稅收優(yōu)惠激勵(lì)企業(yè)和社會(huì)力量參與社區(qū)服務(wù)，比如說(shuō)通過(guò)稅收減免的方式，鼓勵(lì)吸引多元投資，調(diào)動(dòng)企業(yè)和社會(huì)力量參與老年事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，增加投資養(yǎng)老設(shè)施以及養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)事業(yè)的積極性。
引導(dǎo)和提高社會(huì)力量參與，培育社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織是重要的辦法。因?yàn)樯鐣?huì)力量需要通過(guò)一些組織化的機(jī)制才能夠有具體的社會(huì)參與，相對(duì)來(lái)說(shuō)，我們國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織建設(shè)，以及對(duì)社會(huì)組織如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)加以支持，包括如何對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行合理監(jiān)管，都還存在一些不足。
-03-中國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的主要困難在于解決農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題
新京報(bào)：針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，您認(rèn)為有哪些特殊需求和問(wèn)題需要特別關(guān)注？如何在政策上進(jìn)行調(diào)整以滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老需求？
任遠(yuǎn)：我國(guó)老年人口大部分生活在農(nóng)村地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老保障相對(duì)城市地區(qū)明顯更為薄弱，所以農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的薄弱性尤其需要加以關(guān)注。老年人口不僅主要居住在農(nóng)村地區(qū)，而且農(nóng)村地區(qū)老年人的生活環(huán)境、衛(wèi)生健康服務(wù)條件也相對(duì)更差，老年人的養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障水平也較城市更低。這就使得老年人養(yǎng)老問(wèn)題在農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)得非常突出。
此外，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老問(wèn)題還有另外一個(gè)壓力，就是在當(dāng)前大量人口遷移流動(dòng)的背景下，很多年農(nóng)村老年人子女不在身邊，缺乏照護(hù)。農(nóng)村地區(qū)還是以家庭子女養(yǎng)老為主，通過(guò)子女的家庭轉(zhuǎn)移支付來(lái)支持進(jìn)行養(yǎng)老，子女不在身邊就使得留守老人的養(yǎng)老壓力和養(yǎng)老困難更加突出。
在某種意義上，當(dāng)前解決中國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題的主要困難還在于解決農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題，要減少城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)的不平衡。建立起基本養(yǎng)老服務(wù)的制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老保障的財(cái)政供給，對(duì)于“老有所安”極其重要。
-04-將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)納入到制度化、法制化的框架中
新京報(bào)：在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，如何平衡標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)與個(gè)性化需求之間的關(guān)系？您認(rèn)為有哪些具體的措施可以提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和滿意度？
任遠(yuǎn)：居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需要提供標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，現(xiàn)在基本上缺乏對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。比如說(shuō)居家社區(qū)的老年人照護(hù)服務(wù)提供哪些內(nèi)容、提供到什么程度、怎么提供，家庭和社區(qū)的適老化改造怎么改造等，這些服務(wù)的流程和服務(wù)的內(nèi)容都需要標(biāo)準(zhǔn)化。
我認(rèn)為需要通過(guò)加強(qiáng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度來(lái)提供標(biāo)準(zhǔn)化的基本養(yǎng)老服務(wù)，并且標(biāo)準(zhǔn)化的基本養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該作為政府的公共服務(wù)支出來(lái)加以保障。在此之上，可以發(fā)展一些市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)來(lái)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，也就是說(shuō)，要以基本養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，同時(shí)通過(guò)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)滿足老年人口的個(gè)性化需求。
需要指出的是，當(dāng)前中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)還是要更加重視基本養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，政府其實(shí)并不必要特別關(guān)注市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)，市場(chǎng)力量會(huì)有足夠的動(dòng)力和力量去推動(dòng)老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。企業(yè)也有足夠的能力提供更加個(gè)性化的服務(wù)。政府應(yīng)該更加重視加強(qiáng)農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，減少城鄉(xiāng)之間的差距。
新京報(bào)：您認(rèn)為在推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展方面，最關(guān)鍵的因素是什么？如何確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在長(zhǎng)期內(nèi)能夠保持高效運(yùn)作并滿足老年人的需求？
任遠(yuǎn)：發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)期途徑，還是要建立支撐居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的一些制度性安排，比如說(shuō)建立和加強(qiáng)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)，或者長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。通過(guò)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)提供的制度性支持，使得居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和服務(wù)支付能力得到持續(xù)的保障。除了長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)以外，還需要完善家庭病床制度等。
居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展需要整合社區(qū)內(nèi)外的各種資源，需要制度化服務(wù)體系的建設(shè)，才能夠?yàn)槌青l(xiāng)老人提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)供給。將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅僅作為一種志愿者服務(wù)和社會(huì)慈善活動(dòng)，而是要納入到制度化的運(yùn)行框架中去，才能夠使其得到長(zhǎng)期的保證和運(yùn)行。
