權威解讀：新版《養老機構管理辦法》主要變化、核心內容與監管要求
9月17日，民政部發布新修訂的《養老機構管理辦法》(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》一共7章49條，與2013年《養老機構管理辦法》相比，新增了17條內容，修改了29條內容。《辦法》將于今年11月1日開始實施。
從今年4月14日民政部網站公布了《養老機構管理辦法（修訂草案征求意見稿）》，歷經近5個月的征求意見、修訂之后，新版的《養老機構管理辦法》消息一出，就引爆了養老行業朋友圈。那么，新《辦法》到底有哪些調整？對整個行業有哪些影響？接下來我們詳細解讀。
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新《辦法》的主要內容
2013年6月，為了配合實施當時新修訂的老年人權益保障法，規范養老機構的服務，民政部發布了當時的《養老機構的管理辦法》，這一次發布的《辦法》是對13年《辦法》的全面修訂。這個《辦法》一共7章49條，和舊的《辦法》相比新增了17條內容，修改了29條內容，修改的幅度還是很大的。除總則和附則以外，其余是備案辦理、服務規范、運行管理、監督檢查、法律責任等五章。
第一是關于《辦法》的總則，總則是規章的總綱。
《辦法》為與民法總則、民法典、《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》等政策文件保持一致，明確把養老機構分為營利性養老機構和非營利性養老機構。
《辦法》增加了有關養老機構活動基本要求的內容，明確養老機構應該按照建筑、消防、食品安全、醫療衛生、特種設備等法律法規的規定和強制性的國家標準開展服務，以進一步壓實責任，避免因取消許可導致安全底線被擊穿的問題。
《辦法》強化政府投資興辦養老機構的兜底保障責任，增加要求其保障特困人員、經濟困難的計劃生育特殊困難家庭等老年人服務需求的有關內容。
《辦法》增加政府投資興辦養老機構經營方式改革的有關內容。明確政府投資興辦的養老機構，可以采取委托管理、租賃經營等方式，交由社會力量運營管理。
第二是關于備案的辦理。
2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議《關于修改〈中華人民共和國勞動法〉等七部法律的決定》，對《中華人民共和國老年人權益保障法》進行了修訂，取消了以前關于設立養老機構需要許可的規定，第43條規定，設立公益性養老機構，應當依法辦理相應的登記。設立經營性養老機構，應當在市場監督管理部門辦理登記。養老機構登記后即可開展服務活動，并向縣級以上人民政府民政部門備案。
這次修訂按照老年人權益保障法的規定，用“備案辦理”專章五個條文細化了備案制度的相關內容。具體規定了備案機關、備案時間、備案提交材料、備案辦理流程、變更備案、備案有關信息公開及共享的內容。
第三是關于服務規范。
主要是明確了養老機構向老年人提供生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務活動的要求。
一是完善了入院評估制度，規定養老機構應當對老年人身心狀況進行評估，并根據評估結果確定或者變更老年人照料護理等級。
二是根據新冠肺炎疫情防控實踐和傳染病防治法要求，細化了養老機構發現老年人為傳染病人或者疑似傳染病人時的應對措施，明確應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫療機構報告，配合實施衛生處理、隔離等預防控制措施。
三是增加了養老機構協助老年人家庭成員看望和問候老年人的內容。
四是增加了鼓勵養老機構開展延伸服務的內容，明確養老機構可以運營社區養老服務設施，或者上門為居家老年人提供助餐、助浴、助潔等服務。
第四是關于運營管理，主要對養老機構的內部工作機制進行規范。
一是重視養老護理人員隊伍建設，增加養老機構應當建立健全體現養老護理人員職業技能等級等因素的薪酬制度的內容。
二是強調養老機構安全保障工作，增加養老機構應當在相關公共場所安裝視頻監控設施，妥善保管視頻監控記錄的內容。
三是依照突發事件應對法有關規定，強化養老機構對突發事件的預防和處置，除應當制定突發事件應急預案外，還應當配備必要設施、設備并定期組織應急演練，發生突發事件后，養老機構必須采取防止危害擴大的必要處置措施。
第五是關于監督檢查，養老機構設立許可取消后，事中有效的監督檢查變得尤為緊要，《辦法》對此進行了較大幅度修改完善。
一是貫徹綜合監管要求，明確民政部門在監督檢查中發現養老機構存在應當由其他部門查處的違法行為的，應當及時通報有關部門處理。
二是強化民政部門監督檢查職責，明確實施“雙隨機、一公開”的監管方式，且要求民政部門應當每年對養老機構服務安全和質量進行不少于一次的現場檢查。
三是針對養老服務領域非法集資問題，明確民政部門防范、監測和預警職責。
四是規定未經登記以養老機構名義活動的處置辦法。
第六是關于法律責任。
《辦法》加大了事后懲戒力度，增加了警告的處罰方式，完善了養老機構承擔法律責任的行為方式，將未建立入院評估制度或者未按照規定開展評估活動、未按照協議約定提供服務、未依法預防和處置突發事件等行為增加為應當予以處罰的情形。
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養老機構被重新界定
《辦法》規定，養老機構是指依法辦理登記，為老年人提供全日集中住宿和照料護理服務，床位數在10張以上的機構。養老機構包括營利性養老機構和非營利性養老機構。這一界定與之前相比，主要有以下幾點變化：
一是刪除了“依照《養老機構設立許可辦法》設立”的表述。
二是完善了與養老機構服務有關的表述，將“集中居住”修改為“全日集中住宿”、將“照料服務”修改為“照料護理服務”。“全日集中住宿”的表述，區分了養老機構與日間照料機構、老年人住宅等;強調養老機構的護理服務，主要是為進一步強化養老機構主要面向失能老年人服務的發展方向。
三是概念中增加10張以上床位數的規定。這主要考慮到：第一，規章對養老機構的服務和運營提出了諸多制度性要求，床位數量過低的主體很難達到要求。第二，原《養老機構設立許可辦法》對養老機構床位數的要求也是“10張以上”，延續相關內容便于有關優惠扶持政策的有序銜接，更好地保持政策連續性。第三，對床位數量在9張及以下的主體并不會出現監管真空，下一步可作為社區養老服務機構和設施進行管理。
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從設立許可到備案制：怎么備案？
根據黨中央、國務院關于深化養老服務領域“放管服”改革的一系列部署，2018年底修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》取消了養老機構設立許可，同時建立了備案制度，體現了放權和監管并進的原則。
修訂后的《養老機構管理辦法》設專章共6條對備案辦理予以規定，并與《辦法》的其他部分作了銜接。需要說明的有兩點：
第一，這里的備案不是審批式或變相審批式備案，而是告知和承諾式備案。
通過備案這個形式，舉辦者向主管部門告知舉辦養老機構，并承諾具備養老機構服務能力和信用保障，主管部門將其基本信息和承諾情況向社會公開，接受社會監督，同時跟進行政監管。
《辦法》在修訂過程中有一條很重要的指導思想就是增加辦理備案的便利程度，減輕舉辦者負擔。隨著電子政務的建設，通過加強部門間信息共享，備案材料將越來越簡化，程序將越來越簡便，簡單說就是要讓舉辦者少跑腿。但是在提供便利的同時，養老機構對基本安全和服務質量的承諾不能少，這是辦理備案中舉辦者應當承擔的義務。
第二個要說明的是怎么開展備案。
新修改的《老年人權益保障法》出臺后，民政部下發了《關于貫徹落實新修改的<中華人民共和國老年人權益保障法>的通知》，明確民政部門要依法做好養老機構的登記和備案管理工作。實際上各基層民政部門已經在開展養老機構備案，這項工作沒有出現斷檔。此次《辦法》的修訂，對備案的具體操作規程作出了進一步的細化和規范。
主要包括四個方面的內容：
第一是細化了養老機構設立登記的內容。備案的前提是養老機構依法辦理登記，《辦法》明確了什么類型的養老機構到哪個部門去進行登記，比如說辦理營利性養老機構，要到市場監管部門進行登記；辦理非營利性養老機構，要到社會組織登記管理部門和事業單位登記管理部門進行登記。
第二，明確了養老機構備案時間和備案機關。
第三，規定了養老機構備案材料、備案流程，以及備案事項變更的有關內容。對上述內容《辦法》進行了清單式描述。
最后，也對備案信息的公開和部門間的數據共享提出了要求，通過這些舉措減少舉辦者的負擔，實現少跑腿的目的。
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備案之后如何監管？
按照“放管服”改革的要求，民政部取消了養老機構設立許可，但是取消設立許可并不是不管了，而是將更多的精力放到加強事中事后監管上，可以說監管的要求更多了、監管的難度更大了。
日常監管包括了登記部門和行業管理部門的監管。民政部門是作為養老服務行業主管部門，這次新修訂的《辦法》對加強民政部門事中事后監管應該說體現得很充分，也是著重墨來做規范的，主要是體現在以下幾個方面。
第一、強化監管手段。
《辦法》明確民政部門要依法履行監督檢查職責，可以根據需要以及養老機構違法違規的情形，采取約談了解情況、進入現場檢查、查閱復制有關資料、責令限期改正、責令停業整頓等措施。
第二、保持監管強度。
《辦法》要求民政部門對備案機構自備案之日，未備案機構自發現其收住老年人之日起在20個工作日內進行現場檢查。每年對養老機構服務安全和質量的現場檢查不少于一次。日常通過“雙隨機、一公開”方式實施監督檢查，同時把檢查的結果及時向社會公開，通過上述的方式保持監管的強度。
第三、創新監管方式。
一是協同監管，民政部門作為行業管理部門，負有牽頭協調職能，發現養老機構存在應當由其他部門查處的違法違規行為的，要及時通報、移交有關部門處理，并配合做好相關查處工作，形成監管合力。二是信用監管，通過建立信用記錄制度，并與抽查頻次、處罰力度相掛鉤，強化信用監管。三是科技監管，要充分利用信息等技術手段，實現信息系統互聯互通、數據共享，提高監管能力和水平。四是社會監管，要通過聽取老年人或其代理人意見，暢通舉報投訴渠道等方式，發揮社會監督促進作用。
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如何保障運營安全？
抓好養老機構安全保障，是《辦法》修訂的重點，主要歸納起來是三個方面：
一是養老機構的設施設備安全。養老機構在建筑、消防、食品安全、醫療衛生、特種設備等方面符合法律、法規和強制性標準要求。《辦法》把這些相關領域的要求納入其中，做了進一步的重申和明確。
二是服務運營安全。《辦法》對養老機構入院評估、簽訂服務協議、服務標準、人員資質、應對處置突發事件等方面完善了要求，加強了養老機構服務行為的規范化管理。由于老年人身體特點，容易在服務過程中與養老服務機構發生意外。《辦法》明確要求養老機構應當通過實行24小時值班，在公共場所安裝視頻監控設施，鼓勵投保責任險等方式，降低運營風險。
三是監管上突出了對安全事項的監管。民政部門發現養老機構存在可能危及人身健康和生命財產安全風險的，將要求其責令限期改正，逾期不改正的，責令停業整頓。在《辦法》的法律責任中增加了對相關安全事項的處罰內容。
此外，去年底發布的《養老機構服務安全基本規范》強制性國家標準將于2022年1月1日實施，屆時《辦法》也將與這個強制性國家標準的實施進行銜接，未按照這個強制性國家標準提供服務的，民政部門將依法給予行政處罰。
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要求提高應急和突發事件處置能力
在新冠肺炎疫情的防控工作中，養老機構領域取得了決定性的成果，但也暴露出在公共衛生應急能力和其他突發事件應對處置方面的不足。《辦法》及時總結此次疫情防控中的經驗教訓，作出了相應規定。
一是建立完善突發事件應急處置制度。
《辦法》結合實際，要求養老機構依法制定自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件應急預案，并在場所內配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，定期開展突發事件應急演練。
突發事件發生后，養老機構應當立即啟動應急預案，采取防止危害擴大的必要處置措施，同時根據突發事件應對管理職責分工向有關部門和民政部門報告。
二是做好突發公共衛生事件的應對處置工作。
老年人是新冠疫情的易感人群，養老機構又是人群聚集場所，根據新冠肺炎疫情防控實踐和傳染病防治法要求，《辦法》對養老機構傳染病防控提出了明確要求。
《辦法》第二十條規定，養老機構發現老年人為傳染病病人或者疑似傳染病病人的，應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫療機構報告，配合實施衛生處理、隔離等預防控制措施。養老機構不接收有傳染疾病的老年人，如果有傳染病疾病應該是治愈之后健康的狀態，才能入住養老機構。
《辦法》主要解決的是在養老機構內發生傳染疾病時怎么辦，以及與《傳染病防治法》等相關法律法規銜接的問題。后期為了落實《辦法》關于應急處置突發事件的要求，民政部門還將推動制定相關的配套措施，包括加強全國養老機構應急救援機制，讓《辦法》規定落實到位，落實到細節上。
