看完此文，您還敢籌建民辦非營利性養老機構嗎？（建議細讀）
時間:2018-06-15 09:57來源:未知 作者:houpu 點擊:次
民辦非營利性養老機構(后文簡稱“民非養老機構”)是養老服務的重要提供者之一，在完善養老服務體系的過程中，應充分發揮民非養老機構的作用。我國民非養老機構的發展已取得了一些成績，但也仍存在著諸多問題，主要表現為屬性不清、能力不強、激勵不足等，制約了養老服務體系的完善，需要采取有效措施來推動民非養老機構的發展。
一、屬性不清
屬性與定位問題是民非養老機構發展的根本問題。從當前的實踐來看，屬性不清與定位不明是困擾民非養老機構發展的重要難題。
1999年12月，民政部《民辦非企業單位登記暫行辦法》將民非養老機構作為民辦非企業單位的登記范圍，可見，民非養老機構被作為民辦非企業單位看待的。民辦非企業單位是一個帶有中國特色的名詞，民非養老機構被歸入民辦非企業單位這一類型是否合適值得討論。
“民辦非企業”是一個范圍較廣、內涵不清的名稱:一是其并沒有較好地處理民辦與非營利的關系，二是“非企業”所包括的范圍過于廣泛，泛指一切非企業的組織形式。民非養老機構作為民辦非企業的類型之一并沒有精確地概括民非養老機構的屬性。
我們認為，用民辦非營利單位來界定民非養老機構并不合適。《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定:“準予登記的民辦非企業單位，根據其依法承擔民事責任的不同方式，分別發給《民辦非企業單位(法人)登記證書》、《民辦非企業單位(合伙)登記證書》、《民辦非企業單位(個體)登記證書》”。
也就是說，民非養老機構的設立可包括法人、合伙、個體三種形式。民非養老機構無論是作為民非法人形式，還是作為合伙、個體形式，都值得置疑、甚至存在矛盾，并沒有清晰地體現民非養老機構的屬性與定位，導致了實踐中民非養老機構發展的諸多問題。
《中華人民共和國民法通則》對法人制度作了規定:我國的法人機構包括企業法人、機關法人、事業單位法人和社會團體法人四類。民非養老機構作為“民辦非企業”的“法人”形式成為法人的“另類”，與這一法律規定并不一致，違反了法律制定中“下位法服從上位法”的原則。法人型民辦非企業單位難以歸入《民法通則》所規定的四類法人中，容易導致實踐中對其設立、活動、組織結構、財產性質、利益歸屬缺少明確規范，容易產生運行與發展過程的混亂。
如果說民非養老機構作為“法人型”民非難以體現其完全的合法性與科學性，那么，作為“合伙型”民非與“個體型”民非形式則更加容易引起爭議。民非養老機構作為“個體型”民非與“個體工商戶”的實質應該是一樣的，都屬于個體形式，只是從事的經營活動的內容不同而已，其財產應完全歸創辦者個人所有。
同樣，“合伙型”民非養老機構就是個體的集合，由多個個體合作創辦，其財產歸屬應為全部合伙人。無論是從事營利性活動還是非營利性活動，其財產的所有權都應歸為個人或合伙人。但是，從民非養老機構的發展及制度現實來看，2004年8月1日，財政部發布的《民間非營利組織會計制度》規定了民間非營利組織的特征:“該組織不以營利為宗旨和目的;資源提供者向該組織投入資源不得取得經濟回報;資源提供者不享有該組織的所有權”。
根據這一制度，出資者將財產投入民非養老機構后，財產便轉歸機構所有，屬于捐助行為，出資者既不能分配利益，也無權獲得終止時的剩余財產。而且，民辦養老機構如果以合伙形式存在，只能是缺乏團體性的民事合伙，能否被稱為“單位”頗受質疑，“個體型”民非養老機構則更不符合“單位”的屬性。
可見，用“民辦非企業單位”來概括民非養老機構的屬性與定位是不科學的。由于民非養老機構的屬性不清晰與不科學，導致了民非養老機構權利義務的不對稱性。
根據相關法律法規，民非養老機構不能享有資產的所有權、處置權和利益分配權。民非養老機構，尤其是“個體型”與“合伙型”民非養老機構卻需要承擔無限連帶責任，與個體和合伙財產的屬性相違背。合伙和個體形式的民辦非企業單位在產權的權利和義務上發生了割裂，產權的獲益與責任嚴重不對等。民非養老機構解散后，其剩余財產不能由創業人處置，只能用于公益目的，主要是用于養老事業發展。因此，在實踐中，個人對民非養老機構捐贈和投入的積極性不高，民非養老機構發展的動力不強，導致民非養老機構的發展運營缺乏活力與效率。
此外，也難以控制民非養老機構的營利傾向，使得一些非法人型民非養老機構，即“個體型”與“合伙型”民非養老機構容易產生謀利意圖，易使其違背“非利潤分配性”的要求。一些民非養老機構往往打著民非的旗號獲取政府的支持與投入，背后卻以營利為目標，變相進行利益分配。
從民非養老機構的“非營利”屬性來看，也存在著混亂不清的問題，相關法律法規與政策文件強調民非養老機構的“非營利性”，但并沒有指出其是指機構的“非營利”屬性，還是指機構運營活動的“非營利”屬性?；蛘哒f，機構的“非營利”屬性是否等同于機構活動的“非營利性”?機構的所有經營活動是否不能有營利行為?
我們認為，民非養老機構的“非營利性”與“利潤非分配性”不能簡單地被認為不能有營利活動、沒有利潤。從目前來看，即便是一些事業單位，也難以做到不開展營利性活動。如果對民非養老機構的營利行為限制過于嚴格，則容易影響民非養老機構的積極性與活力。
二、能力不強
民非養老機構的發展離不開自身的治理能力，由于諸多原因，當前我國民非養老機構的發展與治理能力不強，制約了其競爭力的提升與未來發展。民非養老機構的發展與治理能力不強主要體現為籌資渠道不暢通、硬件設施不完善、專業人才不充分、治理機制不科學等方面。
1.在資金籌集方面
民非養老機構的資金主要來源于企業事業單位、社會團體和其他社會力量及公民個人的捐贈，而且非國有資產份額不得低于總財產的三分之二，體現民非養老機構的民間性與非國有性，有利于保持民非養老機構的獨立性。
從現實來看，民非養老機構的資金主要靠自籌資金、少量的社會捐助和很低的服務收費，其中主要來源于創辦者的投入。在現實中，創辦者的投入十分有限，無論是投入能力還是投入意愿，都難以滿足民非養老機構發展的需要。由于民非養老機構的“非營利性”和“非分配性”、“非財產支配性”，再加上相關激勵與支持政策不到位，大多數創辦者投入的意愿不強烈。
由于創辦者投資資金的有限性，民非養老機構的運營與發展需要依賴于外部的資金支持，但是，外部資金的來源渠道并不暢通。政府對于民非養老機構的投入力度較小，直接與間接的資金供給水平較差。由于民非養老機構的財產所有權模糊，不能通過抵押進行商業貸款，極大地束縛了民非養老機構的發展。
2.從社會捐贈來看
受捐贈政策和環境的影響，民非養老機構接受個人和社會捐贈的資金極其有限，根據我們對北京市五所民非養老機構的調查得知，絕大多數民非養老機構在接受資金捐贈方面極少，只是幾千元的小額捐款，或者是實物捐贈，民非養老機構的運營主要靠創辦者投入和較低的服務收費來維持。
3.在硬件設施方面
由于民非養老機構的籌資來源與籌資能力有限，硬件設施狀況不太理想，而硬件設施的不完善直接影響到入住老年人生活需求的滿足與服務質量的提升。硬件設施主要包括寓所設施、生活設施、休閑娛樂設施、醫療設施。
根據我們對北京市民非養老機構的調查，大多數民非養老機構規模較小，硬件設施不完善，尤其是與公辦養老機構和營利性養老機構相比，民非養老機構的硬件設施顯得更弱。
一些民非養老機構的住房內甚至沒有衛生間，老年人生活不方便;一些民非養老機構沒有設置醫務室，老人生病只能選擇坐公交或由養老院送去附近的醫院治療，一些民非養老機構即便設置了醫務室，也缺乏必要的醫療設施與場所，醫療服務能力較弱，難以滿足入住老年人的醫療服務需求;一些民非養老機構的健身設施缺乏，只能在狹小的室內空間來回走動;一些民非養老機構的休閑娛樂設施數量不足，不能滿足老年人的休閑娛樂需求，甚至引發老年人為爭搶休閑娛樂設施的糾紛。由于設施的投入需要大量的資金支出，而且創辦者不能擁有設施的所有權，使得一些民非養老機構因陋就簡，難以滿足基本的服務需要。
4.在人力資源方面
在我國養老服務人才整體匱乏、質量不高的背景下，民非養老機構的人力資源狀況也不理想。我們所調查的五家民非養老機構中沒有一家的全部護理人員都持有專業護理員證，其中護理人員專業度最高的一家的持證比例也僅為50%，五家機構中有兩家機構的護理員沒有經歷過專業的培訓，卻依然上崗工作，存在較大的服務隱患。
我們訪談了五所民非養老機構的35名護理人員，其中80%的受訪護理人員文化程度為小學及初中水平，只有少數幾名護工為相關專業的畢業生。大多數民非養老機構對護工的培訓不足，缺乏定期的專業化培訓，大多是由有經驗的老護工帶新護工的方式培養一些基本的護理技巧。
5.在治理能力方面
由于民非養老機構的發展還處于初步階段，治理能力較弱，治理結構不科學，治理機制不完善。調查發現，相當一部分民非養老機構采取的是家族式管理模式，由家屬負責不同的管理部門與崗位，尤其是人事、財務、采購等關鍵崗位，主要由本家庭人員負責，一些專業服務崗位與輔助性崗位則從外面招聘人員，內部人員的裙帶關系比較明顯。
大多數民非養老機構的組織結構不完善，決策、執行、監督機制不健全。一些民非養老機構的管理比較混亂，部門與崗位設置職責不清，權利義務關系不明確，管理決策與運營行為存在較大的隨意性。一些民非養老機構缺乏完善的管理制度體系與規范化的運營體系。
大多數民非養老機構的治理主要考慮的是內部資源的運用與管理，而相對忽視了外部資源的整合利用，忽視了民非養老機構與外部環境的關系，忽視了民非養老機構的外部宣傳與形象塑造，使得民非養老機構的外部形象欠佳，社會認可度不高。
三、激勵不足
由于民非養老機構的非營利性、公益性和資源的有限性特點，其謀利動機受到限制，自我發展的能力與動力均存在不足，特別需要外部資源的引入和政府的激勵與支持。但從現實來看，政府對于民非養老機構的激勵不足，在一定程度上制約了民非養老機構的發展。
1.從財政激勵來看
雖然政府越來越注重與社會組織的合作，希望推動民非養老機構和相關社會組織的發展，但政府對民非養老機構的投入遠遠不足，且投入方式不盡合理。政府對民非養老機構中的補貼力度非常小，資金短缺是民非養老機構運行受到限制的嚴重障礙。根據我們對北京市五家民非養老機構的調研，這幾家機構均面臨收不抵支的問題，急切盼望政府的財政支持。
但是，與公辦養老機構相比，這些民非養老機構獲得的政府補貼較少，政府的資金支持力度不足。在方式上，其主要通過事后按床位和人頭的方式進行政府補貼，先投入再補償，申請程序與手續比較繁瑣，使機構的發展運營面臨較大的資金壓力。
2.在稅費激勵方面
目前相關部門對民非養老機構的稅費激勵主要包括機構運營的稅費激勵與外部捐贈的稅收激勵兩個方面。有關部門和地方政府在相關文件中對民非養老機構的稅費政策作出了規定，減免企業所得稅、機構自用房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅，相關機構和個人對民辦非營利養老機構的捐贈，在繳納企業所得稅和個人所得稅前準予全額扣除。免征民非養老機構的行政事業性收費。保證民非養老機構在規劃、建設、稅費減免、用地、用水、用電、用熱等方面，與公辦養老機構一樣享受同等待遇。
但在實踐中，對民非養老機構的稅費激勵與公辦養老機構并不一致，一些民非養老機構反映政府的稅費優惠還不充分，目前的稅費激勵主要集中在經營環節，對前期的投資建設與設備采購的稅費支持力度不夠，甚至一些稅費減免措施還不能及時落實到位。對相關機構給予民非養老機構捐贈的稅收優惠力度較小，使外部捐贈受限。
3.在土地與資產激勵方面
根據有關政策，民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或農民集體所有的土地。
但實際上并非完全如此，民非養老機構在土地劃撥的數額、地理位置、手續等方面與公辦養老機構不可同日而語。大多數民非養老機構只能建在比較偏遠的郊區，周圍配套設施不完善，直接影響了民非養老機構的服務能力與吸引力。
在民非養老機構的房屋與資產方面，大多數民非養老機構只能靠租用，只有少部分有實力的民非養老機構通過購買的方式獲得房屋與資產。政府并沒有將一些國有設施或閑置的資產給予民非養老機構使用，對民非養老機構的支持力度欠缺。
4.在融資激勵方面
民非養老機構顯得有些孤立無援，既無自身實力，也缺乏足夠的政府支持，還不能到銀行貸款融資。
由于民非養老機構的屬性模糊與產權缺失，再加上其營利水平的限制，不能通過土地與資產抵押的方式到銀行獲得貸款，使得民非養老機構的生存與發展能力受到極大的束縛。政府并沒有特別的政策措施或合作措施使銀行放寬對民非養老機構的貸款限制，也沒有設立針對民非養老機構的專項投資基金。
5.在人才激勵方面
由于民非養老機構的工作生活條件差、薪酬福利待遇水平低，職業聲望不高，很多專業人才不愿意到民非養老機構工作，政府在這方面應發揮一定的作用。而實際上，政府不但沒有鼓勵和支持措施，而且連專業人才的相關權益也沒有得到切實保障，如工作時間過長、勞動強度過大、勞動關系不穩定、社會保障不完善等，這些都影響到了專業人才的工作積極性。因此，政府在加強人才培養培訓、吸引和留住專業人才到民非養老機構中工作等方面還有較大的服務提升空間。
本文摘編自《民辦非營利性養老機構的困境與出路》，作者龍玉其、吳玄娜。版權歸原作者所有。
