養(yǎng)老機構遭抵制怎么辦？6步化解各方矛盾
近年來，養(yǎng)老服務設施和附近人民群眾之間利益博奕日趨激烈，由雙方利益博奕帶來情緒不滿、反抗行動甚至大規(guī)模群體性事件時有發(fā)生。因養(yǎng)老服務設施建設而引起的鄰避困境已將成為阻礙養(yǎng)老服務有效供給的重要因素。為此，探索行之有效的鄰避困境解決途徑，對我國今后養(yǎng)老服務設施建設進程建設具有巨大的促進意義，通過政府、企業(yè)、居民等利益主體間有效互動，實現(xiàn)多元主體協(xié)作管理，有助于養(yǎng)老服務設施的合理布局和養(yǎng)老服務快速、有效地供給。本文著重探討?zhàn)B老機構鄰避效應的破解之道，為養(yǎng)老機構進社區(qū)提供解決思路。
第一步：優(yōu)化養(yǎng)老機構區(qū)位布局
第一，以區(qū)位理論確定養(yǎng)老機構用地的位置。
要實現(xiàn)養(yǎng)老機構的科學合理布局，必須在城鄉(xiāng)規(guī)劃層面做好養(yǎng)老機構的規(guī)劃選址工作，而城鄉(xiāng)規(guī)劃對城市建設控制最核心就是對城市建設用地功能控制。城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃等規(guī)則編制必須以遵循土地使用相容性原則為前提，合理安排好各項城市建設用地的區(qū)位、規(guī)模和布局。
針對養(yǎng)老機構用地選址，首先應根據(jù)養(yǎng)老機構服務規(guī)模、服務區(qū)域確定養(yǎng)老機構用地的大致用地規(guī)模和用地區(qū)域，同時依據(jù)依據(jù)區(qū)位理論，從區(qū)域地塊的土地租金、交通運輸成本、服務需求量確定養(yǎng)老機構用地在區(qū)域的適宜位置。
另外在養(yǎng)老機構用地應當針對養(yǎng)老機構是否存在環(huán)境污染性方面從用地的自然條件（如地形地貌、地表水系、地下水、風速風向）進行用地行可性研究評價。以功能區(qū)為導向，合理、科學的分區(qū)建設養(yǎng)老機構。
第二，優(yōu)化養(yǎng)老機構用地周邊用地布局，實現(xiàn)土地使用相容性。
在確定養(yǎng)老機構用地在服務區(qū)域的適宜位置后，我們應該對養(yǎng)老機構周邊進行用地布局優(yōu)化控制，一方面應遵循節(jié)約用地、集中布局、節(jié)省建設投資等原則，將具有相近或相容服務功能的養(yǎng)老機構（如療養(yǎng)院、養(yǎng)老院、精神病康復中心、康復醫(yī)院等）集中布置，減低因分散布局對周邊用地產生的較大影響。
另一方面，針于鄰避性效果較低的養(yǎng)老機構（如社區(qū)日間照料中心、老年大學等）可以根據(jù)自身條件和服務內容與相應的居住用地、商業(yè)和服務用地、廣場用地、工業(yè)用地或公園綠地等結合布局。
另外，在布局養(yǎng)老機構時應注意靈活布局，以城市遠期發(fā)展為指導，重點安排好近期建設用地和日后發(fā)展用地，實現(xiàn)用地滾動發(fā)展。
第三，養(yǎng)老機構選址時應關注服務半徑、心理、社會效益、經濟效益等各方面要素。
通過對影響?zhàn)B老機構的要素進行分析研究，采用更加先進的技術方法，如運用地理空間GIS技術、數(shù)字遙感技術、衛(wèi)星影像技術、數(shù)字建模技術、物理建模技術等，提前對養(yǎng)老機構的位置和空間影響進行深入分析。增加方案多元性和科學性，制定多個備選方案進行合理選址。
另外，在養(yǎng)老機構的選址布局應該保持環(huán)境公平原則，不可以簡單持有犧牲部分人的“小我利益”換取社會的“大眾利益”工作態(tài)度，必須認識到每位公民都必須享有環(huán)境公平正義，多聆聽反對聲音和公眾意見作為修正方案的指南。以最小化抵坑原則為工作指導，結合實際情況不斷優(yōu)化養(yǎng)老機構的選址布局。
第二步：實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾透明參與
第一，規(guī)劃編制階段的公眾透明參與。
首先，規(guī)劃編制階段必須實地進行意見收集，落實信息反聵工作，認真分析各項現(xiàn)狀基礎數(shù)據(jù)和歷史資料，確保目標規(guī)劃的實現(xiàn)。全面收集環(huán)境評價信息，包括歷年氣侯環(huán)境、社會人文背景、歷史風俗習慣、地理生態(tài)狀況等。也包括歷史各部門的成果：如環(huán)境部門歷年的環(huán)境規(guī)劃及其基礎資料、統(tǒng)計部門歷年的統(tǒng)計資料、監(jiān)測部門歷年的質量報告、學者專家歷年的研究數(shù)據(jù)、各行各業(yè)實地考察計錄資料等。信息情報的收集就有重點的收集，向深度發(fā)展。既要掌握本區(qū)的現(xiàn)狀基礎、自然條件、上層次規(guī)劃等現(xiàn)狀資料，從各方面分析論證規(guī)劃布局的可行性、合理四、城市鄰避性公共設施建設對策建議性，提出合理可行的發(fā)展目標。
同時，在現(xiàn)狀基礎調研過程中必須深入當?shù)卣髑罅私馄瑓^(qū)居民對發(fā)展目標的評價建議，制定充分反映民意的規(guī)劃方案。城鄉(xiāng)規(guī)劃成果必須嚴格遵照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，認真落實規(guī)劃公示，對于公示期間收到的投訴和意見必須認真重視，必要時應采取聽證會、專題研討會、征求社會意見、開展規(guī)劃論壇等方式商談解決途徑。
第二，規(guī)劃決策階段的公眾透明參與。
由于很多城市的重大城鄉(xiāng)規(guī)劃決策是通過各省、市的規(guī)委會審議討論。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會委員組成除了包含政府人員和專家外，還應該加入相當比例公眾代表，同時對于城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會的召開時間和會議紀要，可選擇在政府門戶網站和城鄉(xiāng)規(guī)劃局門戶網站進行公告。
在進行養(yǎng)老機構規(guī)劃決策時，必須進行深度多方面的環(huán)境評價，其中環(huán)境評價包含各個方面，主要有自然環(huán)境、經濟和社會環(huán)境。
經濟和社會現(xiàn)狀評價主要包括產業(yè)結構和布局現(xiàn)狀，合理的產業(yè)結構和布局能夠最大限度地減輕對區(qū)域的影響。社會評價還包括人口狀況分析，對人口總數(shù)、人口密度、人口分布、老齡化狀況等的分析有助于對項目的進入成本和人才就近供給。
社會意識狀況分析，包括人們的受教育水平、養(yǎng)老觀念、宗教和社會風俗情況的了解。通過對環(huán)境進行深度評價，充份預測養(yǎng)老機構環(huán)境風險后，明確區(qū)域人口對養(yǎng)老機構的不同接受度，進而預示著鄰避沖突發(fā)生的可能性大小。
第三，規(guī)劃實施階段的公眾透明參與。
規(guī)劃部門對于建設項目的項目選址和設計方案進行規(guī)劃許可前，應該通過報紙、網絡、項目現(xiàn)場等多種形式進行的規(guī)劃公示，對于公示期間收到的投拆異議，可通過聽證會、媒體公開收集意見或其他方式征詢專家團體、市民公眾及相關利害人的意見，并做好意見收集與反聵。同時可考慮由政府出資周期性地舉行有關城市規(guī)劃的“政府—專家—市民”例會，以簡單易懂的溝通事先告知市民群眾關于城市未來發(fā)展規(guī)劃，并加大公民的參政話語權，請民眾參與到養(yǎng)老機構方案選擇中來，讓民眾更加愉快的接受而且還可能提出更好的建議。加大選址程序的公開、公正、透明性，通過民主的、開放的、更包容的政策制定過程來解決鄰避困境。
第三步：引入風險溝通的競爭性選址方案和第三部門機制
第一，引入風險溝通的競爭性選址方案。
競爭性選址指在競爭環(huán)境下進行的養(yǎng)老機構選址。在養(yǎng)老機構選址階段，可將該養(yǎng)老機構的可行性研究報告、環(huán)境評價報告、建設規(guī)模、服務半徑等基礎資料通過報紙、電臺、網絡等方式進行公示公告，在公示過程中通過政府公眾網站、市長信箱、專線電話、專刊征集等方式充分征集民意和討論意見，綜合考慮民情民意，實現(xiàn)風險前置規(guī)避。并認真研究收集意見的可行性科學性，對選址進行科學調整后確定安排三個以上選擇方案向社會公告。由社會各方面人群以投票、選舉等形式產生公眾代表。
針對養(yǎng)老機構建設所帶來的效益與影響，由各區(qū)公眾代表進行自下以上選擇論證，最終由民眾通過討論投票決定選址方案，以競爭性選址方案實現(xiàn)全社會公民參政議政，將決策過程公開在公眾陽光監(jiān)督和參與下。實際上，通過美國等先進發(fā)達國家研究發(fā)現(xiàn)，由于競爭性選址是最大程度上將養(yǎng)老機構建設決策權歸還當?shù)孛癖姡艹浞直磉_當?shù)孛癖娨庠福墙窈蠼鉀Q鄰避困境最有前途的政治途徑。
第二，通過引入第三部門降低消除鄰避風險和解決鄰避矛盾沖突。
引入第三部門是基于以下兩點考慮:首先大多數(shù)養(yǎng)老機構建設項目，政府往往都站在必須建設養(yǎng)老機構的決策層面考慮，與受到養(yǎng)老機構影響社區(qū)居民雙方立場處于相互對立、相互矛盾的困境。尋找引入雙方信賴的第三部門，并要求該第三方還必須具有專業(yè)性、獨立性，將能夠對政府的政策進行客觀的評估和判斷。
其次由于鄰避風險具有不確定性,對于鄰避風險的主觀評價色彩濃厚,往往作為行業(yè)專家團體也易失信被群眾認為政府喉舌。其專業(yè)知識亦將遭受到群眾的質疑，由于群眾信任度低下將導致風險控制途徑中的環(huán)境分析措施未能達到應有效果，通過引入公正專業(yè)又帶有民間色彩的第三方機構一方面利于取得矛盾雙方的接受，同時在處理雙方利益矛盾時發(fā)揮一定調解功能。
以臺灣米蘭社區(qū)為例，該社區(qū)通過建立由公眾代表、領域學者、行業(yè)專家等組成的環(huán)保維權非營利第三方機構，以第三方機構代表社區(qū)居民全面參與鄰避項目建設的整個過程，積極與政府展開協(xié)作對話和矛盾調解，努力促進鄰避矛盾雙方達成共識，有效避免鄰避沖突發(fā)生，成功將“鄰避運動”轉變?yōu)?ldquo;迎避運動”。
第四步：引入多種形式的補償機制
針對養(yǎng)老機構周邊的居民，可以探索多種型式的補償機制以降低或補償養(yǎng)老機構對周邊居民帶來的不良影響，以實現(xiàn)社會利益分配的公平、公正。
一是貨幣補償：可通過降低養(yǎng)老機構周邊地價，減低或免除周邊住宅建設時所需的城市基礎設施配套費、稅收等相關費用以降低養(yǎng)老機構周邊房價，對于周邊為已開發(fā)區(qū)的養(yǎng)老機構，可由政府或建設單位為養(yǎng)老機構所在社區(qū)提供適當數(shù)額的基金，該基金不直接補嘗到居民個體，而是作為用于建設各種社區(qū)內惠民基礎性公共服務設施的專項基金。
二是服務補償：針對養(yǎng)老機構為周邊居民帶來的負外部性，可選擇在養(yǎng)老機構為周邊興建更多具有正外部性的公共設施或便利的服務設施進行補償。如在養(yǎng)老機構周邊用地興建學校、公園、圖書館、幼兒園等，以平衡因養(yǎng)老機構建設所產生的負外部效應。
三是社會補償：由于養(yǎng)老機構對周邊居民帶來不良影響，屬于社會上的“弱勢社群”。從社會公平公正角度出發(fā)，可從更多方面予以照顧。如為周邊居民提供更優(yōu)質的醫(yī)療設施、提供更優(yōu)質的教育環(huán)境、提供更多的創(chuàng)業(yè)機會和就業(yè)崗位、提供免息低息貸款等去彌補養(yǎng)老機構興建所承擔的各種成本。
第五步：引入風險評估管理機制和環(huán)境監(jiān)控修復機制
第一，引入風險評估管理機制。
因為養(yǎng)老機構是為服務社會大眾而存在的，對于養(yǎng)老機構的建設必要性往往是大家有所共識，但是不可否認養(yǎng)老機構建設實際上是對小部分人環(huán)境公平的損害，從社會公平正義角度出發(fā)，我們考慮鄰避型群體事件應避免進入少數(shù)利益是必要的、理所當然犧牲的思維誤區(qū),何況，養(yǎng)老機構一旦發(fā)生事故將極可能造成不可逆轉的重建設和鄰避困境治理有效解決途徑，對鄰避型群體性事件的管理,需要就養(yǎng)老機構的設置影響對周邊居民的心理認知與行為預期等各個方面進行風險確認與分析評估。以便將潛在風險添加到決策考慮過程中,主動與周邊居民進行風險溝通對話，實現(xiàn)公眾理性約束優(yōu)化決策，做到事前主動規(guī)避管理風險，提出相應具有針對性的對策，綜合考慮鄰避困境風險降低到可控范圍。
第二，解決鄰避沖突不僅僅需要的政策手段推進，同時需要相應的技術手段支持。
通過對養(yǎng)老機構自身進行污染監(jiān)控，以科學的數(shù)據(jù)及時使民眾了解養(yǎng)老機構的各種污染因素，從而針對性采取各種治理方法,同時積極改進養(yǎng)老機構的建筑規(guī)劃設計和養(yǎng)老服務流程，將養(yǎng)老機構的污染降低到最低限度。
鄰避沖突，往往不僅僅是由于政策過程的命令化形式。更主要是由于養(yǎng)老機構給民眾帶來的巨大的安全隱患和心理影響。群眾從自身安全和居住環(huán)境的方面考慮，對于在自家附近建立的“高風險”鄰避設產生不滿情緒，所以只能通過政府調動各種社會資源，采用科學的手段和方法積極的改善和處理養(yǎng)老機構帶來的各種問題，才能緩解民眾內心的不滿情緒，最終解決鄰避沖突。
第六步：改進公眾參與機制和法律救濟體制
第一，傳統(tǒng)獨斷式的政府管理型決策模式，壟斷了公共決策的過程，公眾沒有實質性地參與公共決策的機會。而政府容易以社會總體利益角度出發(fā)，對該不該在何處興建養(yǎng)老機構，以及興建后是否會對周邊產生嚴重影響往往未過多考慮。造成鄰避困境的其中一個直接原因就是他們在毫不知情或僅是被告知前提下被建設養(yǎng)老機構，公眾欠缺足夠知情權和決策權。實際上公眾參與作為公民表達公共政策意見的重要途徑，公民結合自己切身處地的實際利益出發(fā)，合理反映愿望訴求和觀點看法的政治權利。
所以，政府應該學會換位思考，以易地而處的態(tài)度去聆聽群眾意見，秉持友好、協(xié)商、包容、謙讓的工作態(tài)度，積極坦然地為公眾提供創(chuàng)造更多公平、公開、公正的議政渠道，給予公民真正參與公共管理的過程和理性表達合理見解的機會，通過和平民主的議政方式緩解、消除鄰避困境。
第二，隨著城市化的發(fā)展和群眾環(huán)保意識、維權意識不斷提高，鄰避效應將無可避免的日益增多，因此有必要增設相應的有關鄰避問題的法律法規(guī)和相應的救濟渠道。
養(yǎng)老機構的種類復雜繁多，僅僅從建設主體不同就可以分為商業(yè)性質的養(yǎng)老機構和公益性的養(yǎng)老機構。因此針對各種各樣類型的設施，在發(fā)生鄰避沖突后如何采用科學的、合理的解決辦法來緩解或者解決這一問題，是我國法律亟待增加的方向。
再者鄰避沖突事件重要原因之一就是當周邊民眾發(fā)現(xiàn)自己為社會的絕大多數(shù)群體的利益承擔了巨大的成本后卻沒有明確的職能部門或者合理的議政渠道讓民眾抒發(fā)情況或者尋求公道，往往將引起他們通過一種非制度化、非理性化的解決方案，如通過示威游行、強制阻止建設等表達自己的意愿。
結 語
由于鄰避困境所導致的社會矛盾是絕大多數(shù)公共設施選址、建設過程中必須正視的問題之一，就養(yǎng)老機構來說,雖然為社會提供了廣泛的公共效益，但它可能對周邊居民的健康、生活、財產等帶來負面效應，本質上是犧牲較小的一部分人承擔為全社會提供服務的公共產品的成本，如不進行利益保償，則有違和諧社會的公平公正。而鄰避困境正是基于周邊居民在自我保護自我防衛(wèi)心理作用下抵觸抗拒養(yǎng)老機構導致的社會沖突。因此,鄰避沖突必須從以下角度思考解決之道：
首先必須在養(yǎng)老機構選址建設決策上實現(xiàn)廣泛的、制度化的公民參與，讓公民與政府在決策題上有平等協(xié)商、公開對話機會。其次必須在規(guī)劃布局、建筑規(guī)劃水平和服務水平上狠下功夫，通過技術層面盡可能減少降低養(yǎng)老機構負外部效應，消除群眾抗拒心理。最后必須完善補嘗機制、風險監(jiān)測機制、法律救助機制等多方面體制漏洞，通過滿足群眾利益訴求、及時化解矛盾沖突，化“鄰避”為“迎臂”。
