最強干貨！養老項目可用土地類型+拿地策略+開發途徑大全
時間:2018-08-22 09:11來源:未知 作者:houpu 點擊:次
養老地產從 2013 年以來逐漸成為養老服務改革的重頭戲，推進的節奏不斷加快，隨著建設用地的可利用空間逐漸收窄，如何更好地利用增量用地以及盤活規模較大、成本較低的存量用地（尤其是企業自有用地、工業用地等）來開發養老項目，成為希望進軍養老行業的企業必須思考的問題。
根據《物權法》和《土地管理法》的規定，我國土地分為國家所有和集體所有，其中城市的土地歸國家所有，城市之外的農村土地歸集體所有，由此形成了城鄉分割的二元化土地所有制度。無論是國有建設用地還是集體建設用地，均可以利用作養老項目。具體分析如下：
利用劃撥建設用地
01劃撥用地相關概念
劃撥是符合一定條件的主體無償取得國有建設用地的方式。國家專門制訂了劃撥用地目錄，只有屬于該目錄下的用地項目且符合其他申請條件的，才可以申請劃撥土地。在國有土地上建設的非營利性養老機構，用地屬于公共管理與公共服務用地中的醫衛慈善用地，因其具有公益性和福利性，建設單位可以通過申請無償劃撥的形式取得土地。一般公辦公營、公辦民營等非營利性養老機構的用地屬于劃撥性質，地類為 A6 。
政府為投資建設主體，持有養老機構的產權，養老機構可享受民政系統按床位給予的建設補貼和運營補貼。一般政府會通過公開招投標等方式選定專業化的運營機構負責項目的運營和管理，運營機構享有一定期限的經營管理權，通過收取租金及服務費以及獲得慈善捐贈、政府補貼等方式取得收益。
02相關政策
2015 年 2 月 3 日十部委發布的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中，明確鼓勵將政府投資舉辦的養老機構特別是新建機構，在明晰產權的基礎上，通過公開招投標，以承包、聯營、合資、合作等方式，交由社會力量來運營，實現運行機制市場化。有條件的地方，可穩妥開展把專門面向社會提供經營性服務的公辦養老機構轉制成為企業或社會組織的試點工作，完善法人治理結構。
北京市民政局 2015 年 3 月 3 日發布的《關于深化公辦養老機構管理體制改革的意見》中，確定了三種民資參與公辦養老機構運營的方式，包括：采取單項服務外包、專項服務合作等方式，面向社會力量購買服務，分項目、分步驟地使用社會優質服務資源；公辦民營、公建民營養老機構要通過招投標、品牌機構連鎖運營等方式，引入具有一定影響力和品牌效應的服務機構、社會組織開展運營。
03主要開發途徑
可以利用自身在建筑行業所積累的資金、技術、人才等方面優勢，通過股份合作制、PPP（政府和民間資本合作，由政府出地，地上物業建設、經營管理均由企業承擔，在約定時間內將物業歸還政府）、BT（Build-Transfer，建設--移交）、BOT（Build－Operate－Transfer，基礎設施特許權）、公辦民營等形式與政府相關部門合作，參與公立養老機構的建設或運營管理。
利用出讓的國有建設有地
011.出讓用地相關概念
出讓是以招拍掛的公開方式或以定向協議方式有償取得國有土地使用權用于開發建設的方式，根據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《國土資源部、監察部關于嚴格實行經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓的通知》等法律法規，我國逐漸確立了經營性土地使用權招拍掛出讓制度。
02相關政策
2014 年 4 月 17 日國土資源部辦公廳印發的《養老服務設施用地指導意見》提出：營利性養老服務設施用地應當以租賃、出讓等有償方式供應，原則上以租賃方式為主。土地出讓（租賃）計劃公布后，同一宗養老服務設施用地有兩個或者兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式供地。
同時鼓勵盤活存量用地用于養老服務設施建設。對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。
《養老服務設施用地指導意見》還指出：企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。
2015 年 2 月 3 日十部委發布的《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》中明確提到：支持機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等轉型為養老機構，支持民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。
北京市政府 2013 年印發的《關于加快推進養老服務業發展的意見》中也明確鼓勵社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。《關于加快推進養老服務業發展的意見》還指出：充分發揮區域資源優勢，依托國家和北京市可持續發展實驗區，鼓勵建設一批功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強的休閑養生、特色醫療、文化教育、科技服務養老基地。
2013 年 10 月 31 日北京市人民政府辦公廳印發的《關于加快本市養老機構建設實施辦法的通知》第四條提出：社會資本投資建設的營利性養老機構，應在限定地價、規定配套建設和提出管理要求的基礎上，采用招拍掛等方式供地。企業單位利用自有用地建設的營利性養老機構，采取協議出讓的方式供地。
小結：從以上政策內容分析可以看到，社會資本投資建設營利性養老機構主要類型有以下幾種：
1、企業自有建設用地（土地用途不限，但要符合規劃要求）；2、企業廠房（存量工業用地）；3、機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等轉型為養老機構；4、酒店、商業等商業設施或旅游設施；5、企事業單位、個人對城鎮現有空閑的學校、社區用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。
03主要土地類型及其開發途徑
1.利用企業自有用地（存量建設用地）開發養老項目
政策：對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。企業單位利用自有用地建設的營利性養老機構，采取協議出讓的方式供地。與規劃、國土等相關部門溝通政策落地結果：企業單位可以利用自有的建設用地來建設營利性養老機構，首先要符合規劃用途，先要在規劃部門調整規劃用途做 A61 機構養老設施用地，然后進行土地出讓。
出讓方式：如果以企業單位自己或企業單位與其下屬的全資子公司合作成立的公司為主體，一般采用協議出讓方式供地；如果企業單位與其他非自己所屬的公司合作成立的公司為主體拿地，一般需要走招拍掛程序出讓。對于如果有合作方，而合作方是否為自己所屬的公司，只需要企業單位出具證明即可。
開發途徑：可與擁有土地的相關單位（尤其是國企）成立合資公司共同開發、運營養老項目，或者以租賃、收購土地等形式單獨進行開發及運營，從而大大降低用地成本。但在拿地主體上有所限制。
2.利用存量或增量工業用地開發養老項目
政策：企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。鼓勵社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。
出讓方式：以北京市為例，對于存量的工業/倉儲用地，包括企業自有的、協議出讓的工業用地，拆除廠房后，建設養老項目，可通過協議出讓的方式供地。對于存量的現有廠房，改造為養老設施，只需要規劃和民政部門批準即可，不需要經過土地部門。對于增量工業用地，不允許在招拍掛后改變工業用地性質。對于具有歷史遺留問題的增量工業用地，可以先收儲，將用地性質改為 A61 機構養老設施用地后，再走招拍掛程序供地。
開發途徑：通過將企業（尤其是國企）閑置的廠房、倉儲用地等存量工業用地用于養老項目的建設，也是一種有效降低開發成本的開發方式。投資方可以收購企業自有的（協議出讓）工業用地，或閑置的廠房，如果需要拆除廠房重新調整指標，則需要走協議出讓程序，如果在現有廠房基礎上改造擴建，只需要獲得規劃部門及民政部門批準即可。
3.利用合適的商業用地開發養老項目
政策：鼓勵社會資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。
出讓方式：利用增量的商業用地做養老，主要是走招拍掛程序拿地，企業自有的存量商業用地做養老，屬于企業自有用地范疇，可以協議出讓，但以前經過招拍掛拿的商業用地做養老，需要收儲重新走招拍掛程序。存量的現有商業設施，不拆除，只是改造成養老，只需要經過民政和規劃部門批準即可，不需要再走土地出讓程序。
開發途徑：借鑒酒店式公寓的經營管理模式開發養老項目，所謂合適的用地是指要考慮老人對醫療、環境、交通等特殊的需要，這是有別于一般酒店式公寓的地方。土地取得方式一般是以商業辦公用途立項，通過招拍掛的形式獲取土地，其盈利模式為出售+租賃+物業管理服務。一般按照酒店式公寓的（產權式酒店）形式進行規劃建設，物業持有者可以將酒店式公寓出售（一般可以辦理產權證），也可持有通過租賃的方式收取租金。不論是出售還是租賃，物業持有人需成立運營管理公司提供統一管理和服務，收取相應的物業管理費。
需要注意的是，因為商業用地的使用年限為 40 年，而《物權法》第 149 條規定:非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋及其它不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。可見對于商業用地使用年限屆滿后的自動續期問題法律規定比較模糊。
另外一個不利因素是，商業用地的日常生活成本較高，水電費均按照工商業計價，這一定程度上抬高了開發企業的運營成本。利用增量商業用地做養老，成本會比較高，而且需要走招拍掛程序拿地，建議謹慎。但是如果收購成本低廉的商業設施做改擴建，還是可行的。
4.對現有經營欠佳的酒店項目進行改造，開發養老項目
酒店作為商業設施的一種，也可以作為養老項目載體之一。
出讓方式：對于利用酒店、商業配套設施等改擴建的養老項目，并不需要走國土部門的協議出讓或招拍掛流程，通過規劃部門的控規調整及民政部門的許可即可。關于酒店用地的利用同上面敘述的商業用地一樣。凡是經過招拍掛程序拿到的酒店用地，改變性質后，需收儲重新走招拍掛出讓，如果是企業自有酒店用地，可以協議出讓。
開發途徑：位處市區的酒店在地段、周邊配套等方面具有較大的優勢，但目前酒店業市場普遍不景氣，如北京市 60 家五星級酒店 2014 年均出現虧損，空置率達 40% 。因此投資人可通過收購、租賃等形式整合相關酒店類資源開發養老項目，一方面可以解決老年人入住難的問題,另一方面也可以滿足老人對生活品質的需求。
目前已有一些酒店類公司依托自身的資源優勢提供老齡服務，也有的將酒店改造為養老公寓以提供老齡服務。
5.利用旅游用地開發養老項目
旅游用地也是作為養老可以利用的土地類型之一。
出讓方式：以北京市為例，仍然是遵守以前經過招拍掛的旅游用地做養老，改變土地性質后仍然要招拍掛出讓，原來為企業自有或協議出讓的旅游用地，可以協議出讓。旅游項目房間設施改造成養老用房的，得到民政部門和規劃部門許可，可以不經過國土局。
開發途徑：此種模式依托特定地區本身具有的自然風光資源或旅游景區資源，將其與養老產業相結合，設計適合老年人的旅游路線或是在臨近環境優美的風景區建立養老社區、俱樂部或度假酒店，并提供各式旅游休閑服務，從其性質來看多為經營性（營利性）的模式。
此模式用地性質為旅游用地，通常是以旅游地產立項獲取土地。使用年限為 40 年。土地取得方式根據建設內容的性質進行區分，涉及老年住宅建設的，以招拍掛的出讓方式取得國有建設用地。周邊的景觀可以利用集體林地、農用地進行建設。盈利方式為租金+房價款+服務費+物業管理費。客戶對象主要針對身體健康且具有一定經濟實力的老年人，使其有機會進行候鳥式的旅游、療養。
6.空閑的學校、社區用房及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務
政策：企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。
出讓方式：對學校、社區用房、或醫院等其他可以利用的社會資源，存量用房進行改造利用，興辦養老機構，需征得相關部門批準（規劃、醫療、教育、民政部門）許可后改變建筑使用功能，不需要走國土局出讓程序。但涉及到教育用地、醫療用地（凈地）轉變性質建設養老項目的，根據其是否涉及到企業自有用地還是新增用地來操作，企業自有的教育、醫療等，適用于自有用地協議出讓。新增的仍然走招拍掛出讓程序。
開發途徑：可供利用來做養老的資源比較多，學校、醫院，社區用房，同時，公司也可以與相關企事業單位合作，以整合、置換、轉變用途、租賃等方式，對其舉辦的各類培訓中心、活動中心、度假村、療養院、招待所等資源進行改造，用于養老項目的建設。但是這些類型主要是改造改建方式比較受到政策支持，如果涉及相關用地開發建設，則需要分情況，涉及自有用地的，按照自有用地的政策規定，協議出讓。涉及公開市場招拍掛拿地則采用招拍掛形式出讓。
利用集體建設用地
01相關政策
2013 年 10 月 31 日北京市人民政府辦公廳印發的《關于加快本市養老機構建設實施辦法的通知》第四條提出：農村集體經濟組織可采取占地方式，利用集體建設用地建設養老機構。第五條提出：由農村集體經濟組織投資建設的養老機構，以及社會資本在采用農村集體土地流轉方式獲得的集體建設用地上投資建設的非營利性養老機構，符合法定建設程序的，參照社會資本投資建設的非營利性養老機構享受建設及運營期間的各項優惠扶持政策。
2014 年 4 月 17 日國土資源部辦公廳印發的《養老服務設施用地指導意見》規定，農村集體經濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有土地。
關于土地流轉相關政策：十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。“縮小征地范圍”就是在城市規劃區以外的非公益性建設用地，使用農村集體建設用地的，可以采用只轉不征的方式獲得土地。目前國家正在天津、重慶、沈陽、武漢、長沙、成都進行縮小征地范圍的試點，探索合理界定征地范圍以及除商品住宅外的非公益性項目使用農村集體土地的用地取得方式等事項。
在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，對符合土地利用總體規劃及村莊規劃的，試點城市允許除商品住宅外的非公益性項目使用農村集體土地，突破了建設項目原來只可以使用國有土地的限制。使工礦、倉儲、商服、旅游類項目用地，退出征地范圍，只轉不征。
各試點城市目前正在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外，選取集體土地界線清楚、產權明晰并完成確權頒證的鄉村開展試點工作。在項目類型上各地主要選擇除商品住宅外的旅游娛樂、商業服務、工業倉儲等非公益性用地。如天津市的 6 個試點項目除一個是倉儲外，其余都是工業項目。成都市選擇的 10 個項目主要是旅游商業服務類的。且都是一些用地規模小，產業布局比較分散的個體民營企業。
02政府相關部門解釋
根據對北京市國土局耕保處的咨詢，對于國土資源部辦公廳印發的《養老服務設施用地指導意見》規定，農村集體經濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有土地。給予了相關解釋。前半句 “農村集體經濟組織可依法使用本集體所有的土地為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施” 目前已經在按照政策執行，具體如下：
1.明確主體為農村集體經濟組織，即農村集體經濟組織負責養老項目的證照辦理及對外法律簽訂，即使民營資本與農村集體經濟組織合資運營，民營資本為大股東，項目的主體還是農村集體經濟組織。
2.在農村集體用地上建設的養老項目，規模受到限制，規模是按照本集體經濟組織內部成員數來規劃床位數的，即服務的老人范圍的限定在本村集體內或最多輻射到周邊區域，具體床位數由民政局及規劃部門確定。
3.目前農村集體用地上僅能設立非營利性機構。對于后半句 “民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有土地” 目前尚沒有細則可以執行：該規定并沒有實際執行，因為民間資本舉辦非營利性養老機構，主體并不明確，是指民間資本參與集體經濟組織，還是指民間資本可以自己來辦養老，均不明確，同時由于目前土地無法流轉至民間資本名下，因此民間資本自己使用農村集體所有土地來建設養老機構，目前還無法實施。從國土局耕保處了解到，北京大興今年要開始試點集體建設用地流轉。
03主要開發途徑
1.企業與村集體聯合興辦養老機構
在此模式下，可以考慮由企業出資金，以租賃、入股、合作開發等多種方式取得土地，與村集體合作開發經營性養老服務設施。一方面可以解決村集體自身的養老福利需求，另一方面投資者也可自行對外經營（規模有限）以獲得收益。盈利模式為租賃+物業管理服務，按照酒店式公寓的形式進行規劃建設，物業持有人成立運營管理公司提供統一管理和服務，收取相應的物業管理費。
2.企業自行投資建設養老機構
在此模式下，企業通過土地轉讓，支付轉讓費用獲得一定期限的集體土地使用權限進行自行開發，村集體不直接參與養老機構建設，而只是作為集體建設用地使用權的轉讓主體，收取土地流轉費用。企業與村集體簽訂土地轉讓合同，取得土地使用權。但這種模式還需要一定的時間才能實行，現階段無法實施。
04機會優勢及風險
1.機會和優勢
首先，集體建設用地成本低廉，用地性質不用改變。太申祥和、金手杖等養老項目均是利用集體建設用地做養老項目。
第二，集體土地流轉即將開始試點，北京大興今年將開始試點，如果先期通過租賃或者合作方式把集體建設用地圈起來，進行建設，等到集體土地流轉開始實行，可以協議方式獲得土地使用權。通過集體土地流轉可以增加建設用地的供給總量，通過協議出讓、招牌掛的方式可以使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用。
第三，由于企業在開發過程中既將農村勞動力就地轉化為服務人員，完善了農村景觀體系，推動了農村城鎮化的進程，同時還解決了當地村民的養老問題，因此可以爭取讓村集體適當降低土地價格，從而有效降低企業開發建設養老服務設施的成本，實現企業與村集體的合作雙贏。
第四，農村擁有良好的自然風光和生態環境，因此將項目設計為療養性、康復性的養老機構，或租賃型養老公寓都較為適宜。
2、風險
首先：政策對于集體用地的規范還有待細化，《意見》在涉及利用集體建設用地興辦養老服務設施方面，僅提到 “依法使用”，并未給出更為明確的指導。根據國土局解釋，現階段還只能與集體經濟組織為主體來開發建設非營利性養老機構，而且規模是受到限制的，嚴格按照本集體經濟組織內部的老人來安排床位規模。同時，十八屆三中全會中提出要建立城鄉統一的建設用地市場，然而，集體經營性建設用地的流轉仍在試點中，《土地管理法》等相關現有法律并未做出修改。集體土地的流轉還有待時日。
第二，可以與集體經濟組織合作開發養老項目。但是由于必須以集體經濟組織為主體，雖然有協議約束，但很多方面可能會仍然受制于集體經濟組織，另外，土地的使用權屬于農村經濟組織，這樣作為地上物的實際投資主體，開發商并不能完全獲得地上物的所有權，但可以通過合資合作的方式與農村經濟組織共同擁有地上物產權。開發此類項目（類似小產權房的開發）一般采用的全部持有并出租的方式，以避免法律和政策風險。
第三，不建議租賃集體建設用地做養老，一方面是由于租賃期限受到限制，不利于運營：《中華人民共和國合同法》第二百一十四條規定：租賃期限不得超過二十年，超過二十年的，超過部分無效。鑒于養老項目回收期普遍較長，因此租賃農村集體建設用地開發養老項目面臨租賃期限屆滿后的續期問題，不利于企業的穩定經營。另一方面租賃集體建設用地，很多時候需要與村鎮集體協調，容易由于地價增長造成糾紛。
第四，需要注意集體建設用地是否已經確權，四至范圍是否明確，確認是否全部為建設用地，避免占用到耕地。隨著城鎮化水平的提高，相應集體用地轉變用地性質用于公共服務設施建設將有較大空間。同時，國務院印發第三版《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》，核心是確保18 億畝耕地紅線——中國耕地保有量到 2010 年和 2020 年分別保持在18.18 億畝和 18.05 億畝。耕地紅線即經常進行耕種的土地面積的最低值。堅持實行最嚴格的耕地保護制度，耕地保護的紅線不能碰。因此在利用集體建設用地開發養老服務設施用地時必須注意這一前提，避免行政處罰風險。
結論
綜合以上分析，我們可以得出結論：
存量用地，以前是企業自有或者協議出讓的用地（包括工業、旅游、旅館、醫療、教育等）開發養老項目均可以采用協議出讓方式獲得土地；存量用地（歷史遺留需要轉移或多年未開發），是通過招拍掛獲得的土地，改變土地性質后，仍然需要國土局收儲再經過招拍掛程序拿地；增量用地，現在從公開市場招拍掛拿的工業、旅游等用地，原則上不允許改變土地性質，即使允許改變土地性質，仍然要走招拍掛程序獲得地塊。由此我們總結出以下幾種類型的土地可以利用來開發養老項目：
1.企業自有用地（土地屬性可以是辦公、商業、工業、旅游、旅館、醫療、教育等）
主要途徑為：與擁有土地的國企或企事業單位合作進行開發建設。在符合規劃條件下，通過一定的拿地主體操作，協議出讓獲得土地。
2.搬遷遺留下來的工業用地、倉儲用地、旅游用地等，以前是協議出讓而非招拍掛出讓獲得的用地。
主要途徑為：股權收購或合作開發。
3.現有的空閑的廠房、社區配套用房、商業、酒店、學校、醫院、各類培訓中心、活動中心、度假村、療養院、招待所等。
主要途徑：收購股權或資產，對現有的設施進行改造，開發建設養老項目。
優點是，只需要規劃、民政等相關部門批準，不需要改變土地性質，不需要走國土局公開市場出讓程序。缺點是：只能改造，不能拆除重建，如果重建，調整指標，國土部門走出讓程序。
4.集體建設用地。
主要途徑：與集體經濟組織合作開發養老項目，雖然我們并不能完全獲得地上物的所有權，但可以通過合資合作的方式與集體經濟組織共同擁有地上物產權。
優點：成本低廉，手續相對簡單。缺點:目前只能執行以集體經濟組織為主體，興辦非營利性養老機構，且規模受到限制，具有一定風險。
