你想知道的養老用地問題，答案都在這里！
時間:2017-06-19 09:41來源:中國養老周刊 作者:厚樸養老產業研究 點擊:次
自《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013] 35號)與國土資源部《養老服務設施用地指導意見》出臺以來,國家就養老服務設施的用地范圍、土地用途和年期、供地計劃、供地政策等方面分別出臺了一系列規定。現將讀者關心的養老用地問題一一列出并根據相關政策做出解答。
一問:商業性設施和商品住宅用地是否可納入養老服務設施用地？
答:養老服務設施用地適用范圍不能隨意擴大化,老年酒店、賓館、會所、商場、倶樂部等商業性設施和商品性住宅用地納入其中是不合適的,只有與老年人生活直接相關、專門為老年人提供生活照料、康復護理、托管等服務的房屋和場地設施占用的土地,方可確定為養老服務設施用地。
二問:養老服務設施用地怎樣登記？出讓最高年限是多少年？
答: 《土地利用現狀分類》 (GB/ T21010-2007)中沒有“養老服務設施用地”名稱,只在一級類“公共管理與公共服務用地”下有“醫衛慈善用地”和“公共設施用地”二級類；國土資源部發布的《劃撥用地目錄》(國土資源部令第9號)規定，非營利性社會福利設施用地中包括老年人社會福利設施用地,與養老服務設施用地有關。 國土資源部下發的《養老服務設施用地指導意見》明確提出:規劃為公共管理用地、公共服務用地中的醫衛慈善用地,可布局和安排養老服務設施用地,其他用地只能配套建設養老服務設施用房并分攤相應的土地面積。 養老服務設施用地以出讓方式供應的,建設用地使用權出讓年限最高按50年確定。在辦理供地手續和土地登記時,養老服務設施用地的土地用途應確定為醫衛慈著用地。
三問:土地供應方式有幾種？是如何確定的？
答:依據營利性、非營利性的性質差異,養老服務設施用地可分別采取租賃、出讓等有償方式和劃撥方式供地。經養老主管部門認定的非營利性養老服務設施用地可采取劃撥方式供地。營利性養老用地應以租賃、出讓等有償方式供地。為降低營利性養老服務機構建設成本，各地可制定養老服務設施用地出租或先租后讓供應的鼓勵政策和租金標準,鼓勵以租賃方式供地。
四問:新建城區和居住(小)區配建養老服務設施有哪些規定?
答: 《養老服務設施用地指導意見》對新建城區和居住(小)區按規定配建養老服務設施作了專門規定,要求其在土地供應時按規定配建養老服務設施,依據規劃用途可以劃分為不同宗地的，應當先行分割成不同的宗地，再按宗地供應；不能分宗的,應當明確養老服務設施用地、社區其他用途土地的面積比例和供應方式。
五問：新建養老服務設施用地規模控制在多大范圍內?
答:為防范以養老用地為名變相“圈地”、“囤地”，或改變土地用途、容積率等土地使用條件搞房地產開發，《養老服務設施用地指導意見》規定，新建養老服務設施用地,依據規劃単獨辦理供地手續的，其宗地面積原則上控制在3公頻以下；有集中配建醫療、保健、康復等醫衛設施的，不得超過5公頻。
六問:如何防范隨意改變用途、分割轉讓等方式處置養老服務設施用地行為的發生?
答:為了使土地支持政策落到實處, 防范隨意改變用途、分割轉讓等方式處置養老服務設施用地行為的發生，《養老服務設施用地指導意見》從五個方面明確提出了監管措施,即在核發國有建設用地劃撥決定書、簽訂合同和租賃合同時,應當做出以下規定或者約定:
（1）建設用地使用權可以整體轉讓和轉租、不得分割轉讓和轉租；
（2）不得改變規劃確定的土地用途，改變用途用于住宅、商業等房地產開發的，由市、縣國土資源管理部門依法收回建設用地使用權；
（3）簽訂出讓合同和租賃合同時，應當約定出讓或租賃建設用地使用權可以設定抵押權。劃撥建設用地要設定抵押權，在核發劃撥決定書時，應當約定劃撥建設用地使用權不得單獨設定抵押權，設定房地產抵押權的建設用地使用權是以劃撥方式取得的，應當從拍賣所得的價款中繳納相當于應繳納的土地使用權出讓金的款額后，抵押權人方可優先受償；
（4）養老服務設施用地內建設的老年公寓、宿舍等居住用房，可參照公共租賃住房套型建筑面積標準，限定在40平方米以內；
（5）向符合養老申請條件的老年人出租老年公寓、宿舍等居住用房的，出租服務合同應約定服務期限一次最長不能超過5年，期限屆滿，原承租人有優先承租權。
七問:空閑廠房、學校、社區用房從事非營利性養老服務,土地性質怎樣確定?
答:為鼓勵支持利用存量建設用地建設養老服務設施, 《養老服務設施用地指導意見》從供地方式、地價(租金)等方面明確了支持政策。
一是對營利性養老服務機構利用存量建設用地從事養老設施建設，涉及劃撥建設用地使用權出讓（租賃）或轉讓的，在原土地用途符合規劃的前提下，可不改變土地用途，允許補繳土地出讓金（租金），辦理協議出讓或租賃手續。
二是在符合規劃的前提下，在已建成的住宅小區內增加非營利性養老服務設施建筑面積的，可不增收土地價款。若后續調整為營利性養老服務設施的，應補繳相應土地價款。
三是企事業單位、個人對城鎮現有空閑的廠房、學校、社區用房等進行改造和利用，興辦養老服務機構，經規劃批準臨時改變建筑使用功能從事非營利性養老服務且連續經營一年以上的，五年內可不增收土地年租金或土地收益差價，土地使用性質也可暫不作變更。
八問:民資的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可否使用農民集體所有的土地?
答:我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，也就是說我國土地包括國有土地和集體土地，這兩種土地分別有不同的用途。依照《土地管理法》等法律法規規定，養老服務設施用地使用集體土地包括以下兩種情形：
（一）興建非營利性鄉(鎮)村養老服務設施可以依法使用集體建設用地
依照《土地管理法》第四十三條規定，集體建設用地有四類用途：一是宅基地，二是鄉鎮企業用地，三是鄉(鎮)村公共設施建設用地，四是鄉(鎮)村公益事業建設用地。非營利性鄉(鎮)村養老服務設施用地當然屬于公益事業建設用地的范疇，所以，如果興建為本集體經濟組織內部成員使用的非營利性鄉(鎮)村養老服務設施，當然可以使用集體建設用地。依據《土地管理法》和國務院文件，國土資源部下發的《養老服務設施用地指導意見》第九條再次明確規定：“農村集體經濟組織可依法使用本集體所有土地，為本集體經濟組織內部成員興辦非營利性養老服務設施。”《土地管理法》第六十一條對包括養老服務設施在內的鄉(鎮)村公益事業建設需要使用土地的情況，明確了土地的申請、審核、批準主體、程序、權限和條件。
（二）其他興建非營利性養老服務設施需要集體建設用地的，需要有集體建設用地流轉政策和相應的養老政策支持
《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號)明確：“民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策，可以依法適用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地”。國土資源部下發的《養老服務設施用地指導意見》第九條再次明確：“民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有的土地。”這些規定都為下一步集體建設用地流轉指明了方向，但是，要想落到實處，還需要集體建設用地流轉的具體政策出臺才行，這樣才能做到“依法”使用農民集體所有的土地。
全國人大常委會于2015年2月27日審議通過關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定，即在這33個試點縣(市、區)暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。這一決定的作出為這些地區非營利性養老服務設施使用集體建設用地掃清了法律上的障礙。
綜上，依照目前的有關規定，養老項目所在地如果屬于全國人大常委會批準的33個試點，則可以在最新政策引導下通過集體經營性建設用地入市來實現使用集體建設用地興建非營利性養老服務設施的目的，如果不屬于此范圍，則只能與農村集體經濟組織聯合為本集體經濟組織內部成員興建非營利性養老服務設施。
附：各地養老用地政策盤點
北京
政策：2014年12月，北京市國土局舉辦了一場較大規模的養老用地出讓征求意見會，會上就混合配建用地模式進行了可行性探討，并計劃推出9宗此類性質的養老用地。與2013年、2014年北京市國土資源局推出的單一養老設施用地不同，2015年北京市養老用地供應方式是“住宅用地+機構養老設施用地+限價商品住房用地”配建的混合用地模式。
案例：2015年2月3日，首創置業5.98億元折桂北京順義新街地塊，包括3.83萬平方米售價為9500元/平方米的限價房，以及規劃建筑面積3.46萬平方米的養老用地。
專家點評：北京市推出養老用地新政非常正常。一是北京要完成養老用地指標，二是在養老產業沒有清晰盈利模式的情況下，混合模式讓企業看到了盈利空間。未來，挖掘存量土地是具有重要意義的，大宗的市場化的養老用地出讓將不是常態。
深圳
政策：2013年7月，深圳市規劃國土委和市民政局共同編制的《深圳市養老設施專項規劃（2011-2020）》發布。其中規定，對社會投資的經營性養老設施用地，采用不設競買資格條件的招拍掛方式公開出讓，限整體轉讓。鼓勵企業利用已出讓未建的存量用地，在符合規劃的前提下建設養老設施，以充分調動社會資本的積極性，挖掘潛在的土地資源，節約集約用地。同時，鼓勵通過城市更新配套養老設施。養老院、護理院應盡量獨立占地。獨立占地的養老設施用地，移交給政府的，產權歸政府；不移交給政府的，產權歸開發主體。對于附建的養老設施，產權歸開發主體。養老設施的地價按相關標準執行。
案例：2014年4月10日，深圳迎來全國首例養老設施用地成功拍賣，位于寶安中心區的A001-0198宗地被前海人壽以4億元拍下，樓面價14815元/平方米，溢價484%。位于龍華民治的A805-0052宗地被深圳融通信投資有限公司以2.8億元拍下，樓面價18397元/平方米，溢價600%。然而，僅僅一年以后，融通信就已退還了競得的龍華民治地塊的養老用地。
專家點評：融通信退還養老用地說明這種集中供地模式具有很大局限性。此后，集中供地和對學校、舊廠房進行改造的供地方式會并存。在市中心建設小型養老機構會成為趨勢，實現就地養老。
上海
政策：2014年4月10日，上海出臺《關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》。在土地政策方面，《實施意見》規定，在符合規劃、確保安全等前提下，可將閑置的公益性設施用地優先調整為公益性養老服務設施用地。
民間資本興辦的非營利性養老機構與政府興辦的養老機構享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥建設用地或者農村集體建設用地。對營利性養老機構建設用地，按照國家對經營性用地依法辦理有償用地手續的規定，優先保障新增供應，鼓勵利用存量自有土地或集體建設用地。
對符合土地協議出讓規定的，可采用協議出讓方式供地。鼓勵以租賃方式供應養老用地，降低養老服務設施建設成本。嚴禁養老設施建設用地改變用途、容積率等土地使用條件，用于房地產開發。
2014年10月16日，上海市政府批復《上海市養老設施布局專項規劃》。該《規劃》提出了存量提升改造的原則。
案例：2014年8月6日，上實發展發布公告稱，其參股子公司上海實業養老發展有限公司與上海市崇明縣規劃和土地管理局簽訂了《國有建設用地使用權出讓合同》，由上海實業養老發展有限公司受讓坐落于崇明東灘、總面積為6.8萬平方米的土地，價格為7454萬元。公司稱，獲得該地塊標志著“崇明東灘長者社區一期CCRC養老項目”正式啟動。
專家點評：上海市的養老用地政策可操作性并不強，沒有脫離35號文的框架。2014年也沒有嚴格意義上的在規劃引導下的養老用地推出。在上海，政府和企業更加重視社區養老以及醫養結合。
江蘇
政策：2014年4月21日，江蘇省出臺了《關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》規定，各地在制定城市總體規劃、控制性詳規時，必須按照人均用地不少于0.2平方米的標準，設置養老服務設施。對營利性養老機構用地，參照成本逼近等方法進行地價評估，采取招標拍賣掛牌出讓或返還收費的方式提供土地；對社會力量舉辦的床位數在200張、500張和1000張以上重點項目，通過“點供指標”提供土地。
值得一提的是，2015年2月8日，江蘇省南京市正式出爐《南京市養老服務設施布局規劃（2014-2020）》，并開始征求公眾意見。根據規劃，至2020年，南京市共規劃養老機構645所，總床位數8.38萬張，達到全市機構養老床位50張/千老人，人均機構養老設施用地面積達0.22平方米。
在用地上，目前規劃擬分為3個不同的地區。其中，用地緊張的地區將充分挖掘現有設施潛力，擇機新增養老設施床位。通過改建、租用滿足本地區基本養老需求。用地條件寬裕的地區，將提高標準、大力新建養老機構，在充分滿足本地養老需求的前提下，承擔老城區轉移的服務需求。在交通便利、環境優越的區位，重點發展高品質養老社區，形成多層次、多元化的服務體系。遠郊區，則創新發展“區域性養老服務中心”，在確保五保供養對象生活的前提下，拓展日托照料、居家服務等多種功能。提高鎮福利院使用效率，實現老年服務的全覆蓋；在自然環境優良的區域，鼓勵發展度假型老年社區。
案例：南京鼎坤房地產開發有限公司于2009年9月以公開出讓方式取得玄武區岔路口地塊（編號：NO.2009G37），用地面積為94857.9平方米，出讓面積為69773平方米，規劃用地性質為老年服務設施用地。2009G37地塊掛牌起始價為2.5億元，經過76輪競爭后最終由鼎坤房地產開發有限公司以4.62億元競得。
專家點評：江蘇在養老用地政策上其實略滯后，也沒有最終定調。推出養老用地，必須要讓企業看到盈利的可能。
浙江
政策：浙江省政府連續出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》、《關于發展民辦養老產業的若干意見》兩大養老服務業新政。
與國土資源部確定養老用地范疇為“醫衛慈善用地”不同，浙江省兩大《意見》明確了民營養老機構用地為商服用地，可通過招拍掛方式獲得，并可進行抵押融資。
對于依法登記的民辦非營利性養老機構，改變以往所有捐資和出資人投入最后均歸入社會的局面，明確了出資財產屬于出資人所有。針對農村老年人，浙江省還創新性地提出了“以宅基地換養老”的相關嘗試。
專家點評：我暫時還沒注意到2014年浙江有典型意義的養老用地推出。浙江省的養老用地政策讓養老用地供應成為可能，改變了此前醫療用地、福利用地無法融資的情況。政府應該在城市中心區靠近醫院的地段推養老用地。
