詳解：我國社區居家養老服務的4種運作模式
時間:2017-05-22 14:25來源:中國養老周刊 作者:厚樸養老產業研究 點擊:次
目前社區居家養老模式大致可以分為四種：政府主辦、層級聯動；政府主導、中介運作；政府資助、機構主辦；政府購買、市場運營。以下詳解各種模式的運作方式。
1.政府主辦，層級聯動
（1）運作方式
這種模式主要是自上而下由各級政府、街道和社區運用行政強制力進行推動的養老服務模式，主要資金來源于各級財政扶持，部分資金由各級行政組織自籌或來自社會福利事業。
各層級管理人員既在相應的行政機構擔任一定的職務，又分別負責社區居家養老服務部門的不同工作，建立區政府、街道辦事處、社區居委會三級管理機構，為本轄區內的居家老年人提供多種養老服務。
如大連市沙河口區、柳州市社區、金華市社經濟開發區南苑社區等采取此種養老服務模式。
（2）案例剖析——以青島市市北區為例
青島市實行居家養老服務的時間較早，也是全國為數不多的探索城鄉居家養老服務一體化的城市之一，截至2012年，青島市全面實現了居家養老服務，并且制定了《關于加快養老服務業發展的意見》，社區通過整合養老資源、建立服務中心，在中心建立“醫療護理室”“休閑娛樂室”“老年課程室”等平臺，為60周歲及以上有生活照料需求的社區居家老年人提供或協助提供家政、助餐、助醫、康復輔助、精神慰藉、日間照料、休閑娛樂等“一站式”服務。
青島市的居家養老服務充分發揮了基層自治組織的作用。居家養老服務離不開社區養老服務，社區養老服務的本質目的是服務于居家養老，是實現居家養老服務的必要條件。
通過對周邊生活服務、醫療衛生服務和文化娛樂設施等資源進行整合，建立居家養老服務中心，社區為老年人提供相互交流的平臺，從而為老年人提供了更好的居家養老環境。
通過主導居家養老模式，社區對于服務模式的發展規劃、管理的科學性和規范性都進行了嚴格的規定，居家養老服務發展較快。
（3）優缺點解讀
優點在于：通過行政手段更容易使養老服務從上到下得到各級領導和主管部門的重視，一貫到底地推動社區居家養老服務的實施，更加快捷、有效地落實各種政策，也更容易得到廣大社區居民的理解和信任。
而弊端在于：從辦到管均由政府包攬和運作，政企不分、政事不分，可能出現高耗低效、人浮于事的問題，影響服務供給效率；同時不利于調動更多的社會資源和民間力量參與養老服務，難以滿足多樣化的養老服務需求，可能阻礙社區居家養老服務的發展和普及。
2.政府主導、中介運作
（1）運作方式
這種模式是政府本身不直接為社區居民提供服務，而是通過公建民營或資助民間組織實施居家養老服務，主要承擔對社區居家養老服務的規劃、投資、項目建設、制定運營標準和相關法律法規、檢查監督和績效評估等職責，如寧波市海曙區、蘭州市城關區、浙江金華市社區等采取此種養老服務模式。
（2）案例剖析——以寧波市海曙區為例
為應對不斷提高的養老需求，寧波市海曙區開始探索社會化的養老方式，主要是將居家養老服務托付給星光敬老協會，通過協會組織提供居家養老服務，服務模式采取“走進去”和“走出來”的方法。
“走進去”主要是通過購買服務、“義工銀行”和護理員隊伍走進老人家里，為老人提供服務；“走出來”指的是通過各種老年俱樂部、社區或街道的日托中心為老年人提供休閑和護理場所。
除依托星光敬老協會外，海曙區還建立了義工招募服務中心，通過社區招募義工護理員，成立“義工銀行”和社區義工隊，對護理員進行專業培訓，為廣大老人提供服務。
海曙區的居家養老服務通過政府扶持，發揮第三方組織和志愿者的作用，是居家養老服務模式一種非常重要的探索。寧波市海曙區的居家養老模式主要依靠社會主體提供居家養老服務資源，主要體現在三個方面：
首先，非營利組織在居家養老模式中發揮著重要作用。海曙區將居家養老公益項目委托給非營利機構——海曙區星光敬老協會，即將社會化居家養老服務中心交于區敬老協會（總會）運作，社區則以敬老協會的名義在服務站開展具體服務。
其次，義工和志愿者隊伍在居家養老服務中發揮著不可或缺的作用。海曙區在推行居家養老服務過程中成立了“義工銀行”，發動社區居民成為義工志愿者，力所能及地為需要服務的老人提供服務。
最后，社區將福利彩票收入和社會慈善捐贈用于居家養老服務的發展。政府將部分福利彩票收入用于居家養老服務的發展。
（3）優缺點解讀
優點在于：充分發揮了政府的宏觀調控職能，從根本上實現了政企、政事分離；降低了行政運作成本，能夠使政府有限的資源發揮出更大的效益；有利于培育和發展非營利性服務組織和機構，促進居家養老服務的專業化、產業化發展；可以更好地了解不同社區老年人的各種需求變化情況，及時調整并完善服務項目，提高養老服務對象的滿意度。
而不足之處在于：中介組織運作初期較難取得社區居民的信任，打開工作局面需要付出更多努力；中介組織發展不足時難以擔此重任；政府要職責明確，對中介組織在行政管理和監督上要適度，既不能放任不管又不能干預過多。
3.政府資助、機構主辦
（1）運作方式
這種模式是采用政府出資和社區籌資，委托或資助專業養老機構在社區承辦居家養老服務站點，并在建成后管理和運作，為社區老年人提供居家養老服務的一種專業化連鎖運營的模式。這種模式在一些養老機構發展較好、專業化服務水平較高的地方已有運用。
（2）優缺點解讀
優點在于：政府委托專業養老機構承辦和運作，節約管理、運營成本，也符合社區居家養老服務專業化、規范化的發展方向；專業養老機構連鎖管理和運營，不僅能夠迅速提高社區為老服務的專業水平，而且為其他社區居家養老服務機構和站點樹立了示范和樣板，帶動整個居家養老服務水平的提升。
不足之處在于：政府委托后容易放任不管、推托責任，專業機構處于缺少政府資助難以支撐、難以為繼的狀態；機構與社區的管理者之間容易出現一些專業化服務要求的摩擦或矛盾。
4.政府購買、市場運營
（1）運作方式
這種模式是政府不再參與建設或資助社區居家養老服務機構和設施，而是由政府全部出資或部分資助，向民間組織或企業購買服務，為特定的服務對象(如三無老人、五保老人、軍烈屬老人、獨居的特困老人和殘疾老人等)提供所需要的各種養老服務。如南京市鼓樓區、上海市靜安區、金華市蘭溪市蘭蔭社區等采取此種養老服務模式。
（2）案例剖析——以上海市靜安區為例
早在20世紀80年代，上海市就開始進行基于政府購買的居家養老服務實踐。政府鼓勵社區興辦居家養老服務，并且通過政府預算提供資金補貼，設立不同的服務標準，對不同類型的老年人分別提供不同的養老服務。
上海市的市場發育相對成熟，各類社會組織和養老護理機構相對健全，在市場化購買方面具有不可比擬的優勢。通過市場購買服務，老人只需要拿很少的錢，就能享受到高水平的服務。
上海市居家養老服務的最大特點是充分發揮市場在提供產品和服務方面的優勢，是積極尋求市場化運營的范式。“市場化運營”模式主要體現在兩個方面。
其一，理念方面。在強調公平的原則下追求服務運營的高效率，上海市居家養老服務為社區老人集中建立人事檔案，并根據老人的身體狀況進行分類管理。對于不同經濟水平的老人，可以享受不同層次的老年服務。
其二，運營方面。老年服務基本上靠市場化購買，社區通過與市場主體簽訂合同，讓市場主體提供相應的服務，并對參與主體給予財政補貼和稅收優惠。通過市場購買服務，老人只需要拿很少的錢，就能享受到高水平的服務。
（3）優缺點解讀
優點在于：養老服務的實施由民間組織進行，政府只需負責出資和監督；有助于社區居家養老服務機構之間的競爭，提高養老服務質量和服務效率，促進老年服務市場的發展和成熟。
主要存在的問題：政府對服務企業的約束力和影響力有限；一些地方政府由于缺乏對服務對象的了解而資助不充足，容易出現養老需求與實際供給矛盾突出；企業為了追逐利潤，容易舍棄或忽視低償、無償服務，從而影響為中低收入老年人提供服務。
以上社區居家養老的幾種主要服務模式各有利弊，也各自適用于不同地區、不同服務內容。各地在發展居家養老服務的過程中，應因地制宜、因時制宜，創造性地吸收借鑒和組織實施各養老模式。
本文參考了司富春、同春芬、汪連杰、顏偉榮、楊鵬等人觀點，在此表示感謝。
